为深入了解制约和影响相城区村级经济可持续发展的突出问题，进一步促进相城村级经济发展，推进新农村建设和城乡一体化发展进程，我们组织开展了一系列的调查研究工作。通过实地考察、座谈研究和数据分析，梳理了目前相城区村级经济发展的现状和存在的主要问题，提出了发展村级经济、实现富民强村的对策建议。

一　审视现状：打下了坚实的基础

    村级经济是相城区农村经济的重要组成部分。建区以来尤其是区二次党代会后，相城区委、区政府高度重视村级经济的发展，把发展村级经济作为发展农村经济、提高农民收入、改变农村面貌的重要举措来抓，并出台了一系列政策措施予以推动，村级经济持续健康发展。

    1.村级集体资产不断增加。至2009年底（以下涉及2009年底的数据均为基于11月底数据的预测数），全区96个行政村（含13个涉农社区）村级集体总资产为29.3亿元，比2006年底增加14亿元，年均递增30.6%。首先，从村级规模来看，村均水平提高明显。2009年，全区村平均集体总资产为3051.6万元，比2006年增加1460万，增长91.7%。其次，从资产构成来看，经营性净资产增加明显。2009年，全区村级经营性净资产为8.2亿元，比2006年增加3.4亿元，增长了69.9%。

    2.村级可支配收入不断扩大。至2009年底，全区村级可支配收入4.9亿元，比2006年底增加1.7亿元，年均递增14.1%。村均可支配收入为514万元，预计高于苏州市村均可支配收入100万元以上。其中，村级可支配收入超1000万元的有10个村，渭西村3800万元为最高；500—1000万元的有23个村，100—500万元的有56个，100万元以下的有7个村。有74个村的可支配收入比上年增加，占总村数的77%。

    3.村级增收渠道不断增多。近年来，相城区村级经济呈现出多种经济成分、多种经营形式、农林牧渔工商运建服等各行业共同发展的局面。2009年，全区4.9亿元村级可支配收入中：企业承包租赁上交收入（含配套费）37036万元，占村级可支配收入的75.1%；经营性净收入（主要是开发三产用房）6353万元，占12.9%；投资净收入1099万元，占2.2%；农副业资源发包收入2764万元，占5.6%；利息收入386万元，占0.8%；财政转移支付收入314万元，占0.6%，其他收入1393万元，占2.8%。

二　分析问题：面临着严峻的挑战

    在调研中，我们深切感到，相城区村级经济虽得到了一定的发展、形成了一定的规模，但从总体发展趋势看，村级经济发展仍面临着很多困难、存在着诸多问题。

    1.村级经济发展极不平衡。突出地表现在两个方面：一是现有实力不平衡。2009年，全区最高的渭塘镇渭西村村级可支配收入3800万元，最低的阳澄湖镇沈周村只有33万元，两村相差115倍。全区最高的渭塘镇村级可支配收入10540万元，最低的太平街道只有2146万元，两者相差近4倍。村级可支配收入1000万元以上的10个村在2009年村级可支配收入达17984万元，占全区的36.4%，平均每个村1798.4万元；村级可支配收入后10名的10个村村级可支配收入只有751万元，占全区的1.5%，平均每个村仅75.1万元。二是发展势头不平衡。2008年村级可支配收入前10位的村，在2009年度虽然名次略有微调，但是仍然牢牢占据10强位置；2008年度村级可支配收入后10位的村，在2009年度仍有7个村处在后10位之列，两者之间的发展差距仍在进一步拉大。究其原因，是各村间地理位置、经济基础、领导观念、招商引资力度和资源开发利用程度不同等综合因素造成的。一般情况下地理位置较优越、村干部发展能力较强、村级经济基础较好的村得益于优越区域位置、便利的交通条件、丰富的信息资源和较为先进的生产经营理念，村级集体经济较为发达，而且具备更优的发展条件、具有更大的发展潜力。而位置偏僻、交通不便、信息闭塞、观念陈旧尤其是位于一些生态保护区的村，村级集体经济比较薄弱，而且未来的发展受限更大、潜力更小。

    2.村级经济发展制约很多。在调研中，许多镇村干部反映，“存量”村级经济持续发展能力不强，“增量”村级经济发展空间很小。主要存在“四大制约”：一是土地、规划制约。近年来，国家推行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，相城作为苏州的一个中心城区，城市规划已覆盖全境，许多村已被分别划入区级重大项目规划区、基本农田保护区或生态保护区，土地征用受到严格控制，发展方向受到很大局限。当前，相城区村级经济通过招商引资扩建厂房来增加村级收入已非常困难，村级增收主要依靠“二次开发”和提高土地租金等方法。但是，在目前经济不景气的大环境下，要想再通过提高租金增加村级可支配收入不太现实。二是宏观政策制约。由于长期以来城乡二元结构的体制和政策的束缚，农村基础设施建设欠账太多，乡村低效落后的生产、生活方式尚未根本改变，而区、镇财政对村级社会公共事业、经济发展缺乏有力支持政策和长期投入机制。另外，村级企业多为技术含量低、环境污染高、资源消耗高的中小型企业，这些企业受国家调整经济结构和转变经济发展方式的影响，将逐步被淘汰，直接影响村级收入。三是城市化推进制约。受城区、开发区建设和京沪高速铁路、沪宁城际铁路等开工建设影响，企业不断拆迁，村级收入也随之减少，尤其是开发区、元和街道影响最大。2008年，元和街道13个行政村中有6个村、开发区10个行政村中有4个村的村级可支配收入比去年减少，御窑村、湖林等村的减幅达50%以上。四是经济形势制约。受国际金融危机影响，我国经济外部需求减少，加上我国经济周期性调整的不利影响，给经济增长带来了不少困难和问题。农村的企业多为中小型企业，受冲击大，导致村级物业项目出租难度加大、租金收入下降，这也使得村级经济下行的压力不断加大。

    3.村级经济发展方式单一。目前，相城区村级经济发展方式主要有四种，即物业发展型、存量盘活型、联合投资型、资本运作型。其中，存量盘活型和物业发展型是相城区村级经济发展的主要方式。2009年，相城区村级可支配性收入来源企业承包租赁的比例为75.1%，其中土地租金为1.8亿，超过总收入的1/3，出租厂房、打工楼等资产收入为1.2亿，占总收入的1/4，而经营性收入和投资性收入则很少。从长远来看，物业发展型的局限性会越来越大，因为一个村容纳企业和人口总是有限度的，通过租赁标准厂房、打工楼、服务业用房等各种物业设施来获取收入将出现一个极限。

    4.村级经济发展人才紧缺。我们在调研中发现，凡是村级经济强的村都有一个好的村级领导班子，有一批有文化、懂技术、会经营的能人。但也有相当部分村的村干部年龄老化，文化层次低，缺乏经营意识和创新能力。在目前“能人进市场，青年进工厂，毕业生进城市”的现象十分普遍的情况下，留村农民大多年龄较大，文化程度和职业技能素质较低，造成村级经济决策缺思路，生产缺门路，收入缺财路。

     5.村级经济发展负担较重。目前，村级组织不仅承担了包括农民福利、合作医疗、卫生保洁、社会治安、文化服务、来访信息等管理职能，而且承担了村级道路、危桥维修、河道整治、水电排灌、社区服务中心等工程建设任务，导致村级组织在社会公益福利事业上的开支以及村干部、管理人员的报酬和办公管理费用上升。2009年村级总支出达41437万元，比上年增加4281万元，增幅为11.5%，平均每个村431万元。2009年有24个村出现了收不抵支（赤字），赤字金额2341万元，平均每个村97.5万元。

三　面向未来：力争有更大的跨越

    在村级经济的发展环境、发展方式、体制机制以及村级组织社会功能都发生显著变化的形势下，我们认为，按照党中央提出的建设新农村、加快推进城乡一体化发展的要求，在推进相城区农村改革和发展的过程中，发展村级经济仍是一项重要而又紧迫的任务。实现村级经济的可持续发展，将有利于提高农民生活水平、有利于改善农村公共事业、有利于促进基层组织建设。因此，相城区应按照全面推进城乡一体化发展的要求，以科学发展观为指导，以“先锋村百尺竿头更进一步、中间村瞄准先进加快赶超、薄弱村快速脱贫迎头赶上”为目标，以“抓两头、促中间”为重点，全面落实惠农政策，坚持工业反哺农业、城市带动农村，切实做到在思路上转变，在精力上倾注，在政策上支持，在力度上加大，进一步推进村级经济的可持续发展。力争到2011年，全区村级可支配收入超5.5亿元，平均可支配收入超570万元，500万元村超40个，千万元村超15个。为此，相城区必须着力实现村级经济的四大发展：

    1.因村制宜，实现村级经济的错位发展。充分给予村级经济自主发展权，并视不同情况，引导各村走错位发展之路。一是壮大一批。对具有产业优势、经济实力雄厚、发展势头良好的先锋村，应确立高层次的建设目标，进一步解决好发展中存在的规划、土地、人口集聚、机制等问题，加快发展步伐，继续做大做强，形成特色，努力实现经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优美、生态良好、文明进步的目标，以更好地在建设新农村中起示范、带头、辐射作用。二是调整一批。对拥有一定集体经济实力的村以及规划调整、归并的村，应按照“三个集中”的要求，给予相应政策，支持其整合存量资源，依托区、镇的工业区，合理调整工业点布局，形成有利于节约集约利用农村资源和环境保护、与区镇经济发展相衔接的村级经济。区、镇的工业区可在统一规划、符合环境保护的前提下，适当放低准入门槛，做好服务工作，支持村级经济招商引资。有条件的村，可和社会多元资本相结合，采取多种经营方式，参与工业区的开发。三是帮扶一批。对可支配收入在100万元以下的村，特别是处于农田、水源、水系、自然保护区等生态敏感区的经济薄弱村，既要有“输血”机制，又要有“造血”机制，实行鼓励扶持政策，逐步增强经济薄弱村自我发展的能力。（1）调整帮扶。注重以强带弱、以好带差，继续调整、撤并一批规模小、分布散、条件差的行政村，合理优化配置村级资源。（2）输血帮扶。增加公共财政对经济薄弱村公共产品的供给。在文化教育、医疗卫生及公共福利设施、基础设施建设方面，由区、镇两级财政共同承担，实行政策倾斜。根据薄弱村人口、面积、经济、收入等情况，确定转移支付额度，保证村级组织的日常运转和各项正常开支的费用，维护地区的稳定。（3）造血帮扶。继续按照“区镇出资、产权、收益归村”的原则，在工业园区或其他规划地区集中建设标准厂房、打工楼和商业设施等不动产，由薄弱村自主经营，对外招商引资，产生的税收归镇，租赁收益归经济薄弱村。

    2.大胆探索，实现村级经济的创新发展。采取传统做法发展村级经济的空间日益狭窄，形势逼迫相城区不得不作出改变、不得不进行创新。只有大胆探索、勇于创新，才能突破村级经济发展的制约。一要突破空间制约。发展的目光不能仅局限于本村，甚至不能仅局限于本镇、本区，只要对村级经济发展有利，任何区域都可成为发展的平台。应跳出本村发展村级经济，在本村不能上的项目，寻找可以上的区域积极上；在本村不能搞的产业，寻找可以搞的地方大胆搞。二要突破资源制约。村级经济的发展资源，不能将眼光仅盯在土地上，而应更多地重视土地要素之外的资产、资金、资本等资源。要善于管理资产保值增值获收入，善于运作资本投资收益获收入。三要突破主体制约。走联合发展之路，一个镇的村与村可以联合，不同镇的村与村也可以联合，只要有利于村级经济的发展，各种联合模式皆可尝试，总之要将各村的发展实力充分整合，变小为大、变弱为强，充分参与市场经济、参与市场竞争。四要突破方式制约。永远不局限于某种发展模式，而应根据实际情况的变化，与时俱进地走多元化发展之路。具体来讲，发展村级经济既要重视租赁、发包等“平稳经济”，也要敢于发展直接经营、培育产业等“风险经济”。

3.完善机制，实现村级经济的持续发展。通过深化改革，不断完善，形成促进村级经济健康、协调、可持续发展的新机制。

    一是建立完善集体经济组织机制。一方面，应进一步完善以农民专业合作社为主的各类新型合作经济组织。实施农业的“链”式生产，紧密农业上下游产业联合，实现区域化布局、规模化生产、标准化管理、社会化服务。有关部门应实行政策倾斜，帮助解决农民合作经济组织的工商登记、税收返还、资金贷款、用电价格等实际问题，扶持农村合作经济组织的发展。另一方面，要探索和发展村级股份合作制。引导和鼓励龙头企业、基地、农户通过资金、技术、土地、设施、劳力等入股，推进股份合作经营和集团化、集约化经营，真正形成风险共担、利益共享、共同发展的经济实体。对有条件的镇、村和撤销建制的村队，可将集体资产量化分配到集体经济组织成员，组成股份合作企业，建立起农民增收和财富积累的长效机制。

    二要建立完善农村土地使用机制。（1）完善和规范承包地流转机制。按照“依法、自愿、有偿”的原则，加快土地股份合作制改革，促进农业规模经营。逐步做到老年农民土地换保障，兼业农民土地换股金，专业农民土地经营规模化。通过整合土地资源，在更大范围内实现土地资源的优化配置。（2）认真贯彻落实村集体建设留用地政策。按照苏州市《关于促进农民持续增收的意见》的规定，在规划时，留出10%左右作为农村集体非农建设用地，进行集中开发和股权量化，使地产变成资产，增强村级经济实力。（3）盘活农村集体非农建设用地。对使用性质和基本农田以外的非农建设用地，可通过整理置换，由集体经济组织自主开发经营，不占非农建设用地指标，或以租赁、转让、作价入股等方式直接进入市场。

    三要建立完善干部队伍建设机制。进一步加强村级基层组织建设，完善农村教育发展机制，提高村级基层干部和广大农民的综合素质。一方面，要加强村级基层组织建设。加强对村书记和村委会主任政治理论、岗位职务、适用技术和学历教育“四位一体”的培训，提高村干部解放思想、开拓创新、执行政策的能力以及吃苦耐劳、善于经营、带领村民发展经济的能力，增强村两套班子的战斗力和凝聚力。健全村党组织领导的村民自治机制，完善“一事一议”和村务公开等各项管理制度，保障农民依法行使民主权利。鼓励大中专毕业的农家子女、区镇中青年干部和经营人才到乡村去工作，充实村级经济发展需要的人力资本，形成新型的农村干部队伍和现代经营者队伍，为村级经济发展提供有力的保障。另一方面，要加强对农民的职业技术教育。积极开展与农村产业布局相适应的职业技术教育，提高农民专业技能，特别要重视培养农民的经营意识和市场营销意识，努力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，增强农村转移劳动力的就业竞争力。建立村镇网络化农村人才资源信息库，把农村“种养大王”、“能工巧匠”、“土专家”、“田秀才”等各类“能人”纳入人才资源管理的范畴，实行分层次、分类、分级统一管理，逐步实现农村人才管理的制度化、规范化和科学化。

    四要建立完善村级经济管理机制。加强村级非生产性费用支出管理。严格控制村级管理人员数量，严格控制办公经费、招待费等非生产性开支。加强村级集体资产资源管理。加强村级资产资源的招投标管理，维护村级集体利益；加强村级企业合同台账管理，规范合同上交。加强村级财务管理。进一步规范和完善村级财务公开、民主理财制度；建立村级财务审计制度，加强对村主要干部离任经济责任审计。

    4.创造条件，实现村级经济的扶持发展。从改变城乡二元结构，推进城乡一体化进程的高度出发，坚持“工业反哺农业、城市支持农村”以及“多予、少取、放活”的方针，研究制定和认真落实相应的财税政策，促进城市的资源和优势与发展村级经济结合起来，推动城乡统筹发展。一要加大财政投入力度。加大财政对农村道路、交通、水系、供排水、电力、天然气等基础设施建设和农田基本建设的投入，进一步改善农村投资环境和生产、生活环境，为发展村级经济和提高农村居民生活质量创造条件。提高公共财政对农村公共品支出比重，改善社会公益事业和福利服务事业，使农村农民与城镇居民平等享用公共服务、享受同等水平公共服务。二要加大政策支持力度。加大奖励力度。对各类农村合作经济组织缴纳的地方税收、新增增值税地方留存部分，在一定期限内实行等额奖励。充分调动村级招商引税积极性，对招商引税成果突出的村由区、镇两级在本级留成范围内给予奖励，既推动区、镇两级税源经济发展，又增加村级收入来源。减免有关规费。对村级集体经济组织建设的标准厂房、打工楼等物业应缴的各项规费，属于行政事业性收费的全免，属于经营服务性收费的减半收取。三要加大结对帮扶力度。继续加强局村挂钩力度，以四套班子党员领导“六个一”、学习实践活动“百千万”等活动抓手，促使机关部门发挥自身优势，大力扶持村级经济发展。按照政府引导、市场化运作的原则，探索建立企业对口结对帮扶机制，鼓励和引导大集团、大企业对农村村级组织进行各种形式的帮扶，实现互利共赢。引导各级科技和教育机构采取智力输出形式，实行区域承包对农村进行智力帮困，实行技术支农，提供科技服务，帮助提高村级人力资源的素质。区、镇的工业区应在“工业反哺农业、城市支持农村”方面作贡献，通过吸纳农村劳动力、扩大非农就业或者劳务输出，转移农村多余劳动力，提高农业劳动生产率，增加农民收入。