城乡一体化发展，是我国特别是经济发达地区经济、社会发展到一定阶段后的必然选择，也是科学发展、协调发展的大方向、大趋势。党的十七届三中全会提出了城乡一体化发展的战略目标。苏州已被江苏省委、省政府确定为城乡一体化发展综合配套改革试点地区。市委、市政府认真贯彻实施中央和省委、省政府城乡一体化发展的部署，制定出台了《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》，确定了把苏州建设为“城乡一体化发展的先导区”的战略目标，其中将就业和社会保障制度配套改革作为一项重要内容。这对于苏州就业和社会保障事业科学发展来说是一个重大的历史机遇。对此，应以科学发展观为指导，通过深入的调查研究，探索就业和社会保障城乡一体化发展的新路径，实行普惠城乡居民的就业和社会保障政策及均等的公共服务，让城乡居民共享改革开放和经济社会发展成果，进一步提高生活质量和社会保障水平。
一 苏州就业和社会保障城乡一体化发展的基础和有利条件
就业和社会保障城乡一体化发展，就是要通过以苏州城乡一体化发展综合配套改革试点为契机，以促进城乡一体化的就业创业体系、社会保障体系和劳动保障公共服务体系建设为重点，统筹兼顾、协调推进城乡就业和社会保障事业全面发展，从而使全市社会就业更加充分、社会保障更加完善、公共服务更加均等，更好地促进苏州城乡一体化经济发展与社会进步。实行就业和社会保障城乡一体化发展，有利于通过统筹城乡就业促进城乡居民充分就业，切实保障民生之本；有利于通过统筹城乡社会保障提高城乡居民社会保障水平，切实保障民生之需。就苏州劳动保障工作的现实情况来说，已经具备了就业和社会保障城乡一体化发展的基础和条件，时机也已经成熟。近些年来，苏州坚持创业富民、就业利民、保障惠民、和谐安民的指导思想，以保障和改善民生为重点工作，着力推进社会充分就业，加快完善社会保障体系，就业和社会保障事业整体推进，取得了显著成绩，各项业务指标完成情况均位于江苏省前列，多项制度创新在全国居领先地位。
1.统筹城乡就业实现成功试点，为推进城乡一体化就业积累了经验
在统筹城乡就业方面，苏州于2006年下半年被列为全国统筹城乡就业的试点地区。近年来，全市紧紧抓住就业这一民生之本，全面推进城乡就业统筹工作，特别是2008年以认真贯彻实施《就业促进法》为契机，苏州市委、市政府出台了《关于鼓励市民创业促进就业的意见》，继续调整和完善促进就业再就业的政策措施，多渠道开发就业岗位及社会公益性岗位，积极实施创业带动就业的战略，积极推进创建充分就业社区这一促进就业的品牌战略，大力开展职业能力建设提升劳动者职业技能和自主创业能力，完善城乡就业服务体系，强化再就业援助，有效地促进了城乡劳动力就业再就业，全市就业总量稳步增长，就业结构进一步优化，困难群体得到有效帮扶，全市开展统筹城乡就业国家试点取得了显著成效。据统计，2008年，全市新增劳动力就业岗位30万个，其中面向苏州城镇劳动力16万个；开发社区公益性岗位12558个；全市新增就业人数16.15万人，其中全市失业人员再就业9.04万人，就业困难人员就业2.13万人；城镇居民登记失业率控制在2.92%；全市社会从业人员为495.53万人；以企业就业为主体纳入劳动保障部门登记备案的外来农民工为203.08万人；全市创建农村劳动力充分转移乡镇累计达88.7%，农村劳动力就地就近转移就业累计达157万人。目前，苏州实行城乡统筹就业的相关政策制度比较完备，已积累了一定的工作经验。
2.社会保障体系实现城乡覆盖，为推进城乡一体化社保创造了条件
在统筹城乡社会保障方面，苏州按照“统筹城乡，协调发展，全力推进，全民保障”的指导思想，以“建立人人享有养老、医疗保障制度”为目标，不断改革和创新，积极扩大城乡社会保险覆盖面，不断创新完善社会保障制度。苏州的社会保障制度改革于1983年改革开放初期起步，首先从企业养老保险制度开始，实行了国有企业职工养老金社会统筹。以后逐步扩大到失业、医疗、工伤、生育等社会保障险种和各类用人单位及城乡居民，特别是已在全国率先实行了农村社会基本养老保险和居民医疗保险制度。经过多年的努力，全市初步建立起覆盖对象全员化、保障制度规范化、基金来源多元化、管理服务社会化的社会保障体系，已在全国率先实现了党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，参保覆盖率稳步增长，城乡社会保障水平逐步提高，在全国率先实现了人人享有社会保障的目标。新型农村基本养老保险制度、少年儿童住院大病医疗保险制度、居民医疗保险制度等许多率先创新举措，为全国、全省提供了先行一步的实践经验。据统计，至2008年末，全市城镇养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到277.1万人、515.3万人、232.5万人、261.2万人、254.3万人，均占全省25%以上，覆盖率均达98.5%以上，基金征缴率均达到99%以上；全市农村基本养老保险参保和老年农民享受养老金待遇或养老补贴的人数分别达到176.7万人、86.32万人，覆盖率均达到99.5%以上，农保基金收缴率达91.1%；全市有139万名被征地农民纳入基本生活保障；全市居民医疗保险及农村合作医疗保险覆盖率达98%以上。
3.网络平台建设实现向农村延伸，为推进城乡一体化公共服务打好了基础
目前苏州已初步建立了市、县市区、乡镇（街道）、行政村劳动保障四级工作体系及信息网络，实现了劳动保障信息网络100%村村通，劳动保障工作平台已由城市向农村延伸。太仓、张家港市已在村级配备了专职劳动保障工作人员，为农村居民提供就业、培训、参保、维权等方面的服务。
二 苏州就业和社会保障城乡一体化发展的主要路径
党的十七大提出了以保障和改善民生为重点的社会建设任务，要求统筹城乡就业和加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。市委、市政府《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》，为全市进行城乡一体化发展综合配套改革制定了方针政策，描绘了一幅苏州城乡一体化发展的美好蓝图，也对就业和社会保障配套改革提出了原则性的要求，把苏州的劳动保障工作推到了一个新的平台和新的起点上。全市各级劳动保障部门要按照苏州市委、市政府关于苏州城乡一体化发展的重大决策部署，在没有更多、更好参照系的情况下，积极开拓创新，进一步确立新思维、树立新标杆、拓宽新路径、建立新机制，突破原有的政策框架和工作模式，为苏州城乡一体化发展综合配套改革试点的顺利进行和市委、市政府发展战略目标的实现作出积极的贡献。重点深化以下三个方面的配套改革工作，促进城乡就业和社会保障一体化发展取得新突破。
1.以实现社会充分就业为目标，在加快推进城乡就业一体化建设上取得新突破
建立城乡一体化就业制度就是进一步实行城乡就业统筹，把城乡劳动力资源开发利用、扩大城乡就业和降低失业率、农民就业创业、促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业，一起纳入统一的就业规划和管理，彻底打破城乡就业二元化格局，将城镇就业再就业援助优惠政策向农村农民延伸，建立完善城乡一体的就业普惠政策、创业扶持政策体系，实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。为此，要从苏州实际出发，以实现社会充分就业为目标，加快推进城乡就业制度一体化建设，使就业制度体系冲破城乡壁垒向农村延伸覆盖，形成城乡一体化的大就业格局。目标计划是每年免费培训城乡劳动者25万人，本地农村新成长劳动力和被征地农民就业率达到90%以上，创建充分就业行政村（社区）达到90%以上。到2011年，全市社会登记失业率控制在4.5%左右。
（1）建立健全城乡统一的社会就业失业登记制度。将农村就业纳入整个社会就业体系，探索建立健全城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，实行社会登记失业率统计制度。
（2）建立完善城乡统一的就业困难人员的就业援助制度。对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的城乡劳动力，发放统一的就业失业登记证，对符合就业困难对象认定条件的城乡劳动力，在就业失业登记证上加以注明。鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，各类用人单位招用农村就业困难人员，给予享受社保补贴；对办理过失业登记的农村居民提供免费的职业介绍和职业培训服务；对农村就业困难人员通过初次技能鉴定，可申领一次性职业技能鉴定补贴；本地农村就业困难人员灵活就业的，可按规定申请社会保险补贴；建立用地企业按比例吸纳农村劳动力就业制度；招用持有注明就业困难人员就业失业登记证的城乡就业困难人员和由农保转为城保被征地农民人员的给予享受税收优惠等就业扶持政策。
（3）建立完善安置和鼓励农民多渠道、多形式的就业机制。扶持农村居民自主创业。建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力及被征地农民开展免费创业培训，鼓励通过结合区域经济特点，开展“一镇一品”特色产业创业活动，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导和后续服务；农村劳动力自办实体的，可享受与城镇人员同等的扶持待遇；对创业孵化基地安排农村劳动力创业的，同样给予减免租金等优惠政策。鼓励农村居民灵活就业。积极开展创建充分就业社区、充分就业行政村、农村劳动力充分转移乡镇活动，引导和鼓励农村居民从事以非全日制、家庭作坊式、承包经营生产等适合农村就业特点的灵活就业方式，并实行与之相适应的工资支付方式、劳动关系形式、社会保险政策。公益性岗位安置就业。公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置，公益性岗位安排农村就业困难人员就业并符合条件的，给予社会保险补贴和岗位补贴。
（4）建立完善城乡统一的职业培训制度。将农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，完善城乡一体的职业技能培训普惠制；建立企业内部外来和农村劳动力岗位职业技能提升培训机制，对认定开展农村劳动力岗位职业技能提升培训试点企业，享受政府相关培训经费补贴政策；根据中央、省对农村劳动力培训投入资金的政策导向，增加地方财政对本地农村劳动力培训配套资金的投入，免费对本地农村劳动力开展就业、创业和技能培训。
2.以实现全民社会保障为目标，在加快推进城乡社会保障一体化建设上取得新突破
建立城乡一体化社会保障制度，实现城乡就业和社会保障一体化发展，就是按照党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，以实现全民社会保障为目标，按照统筹城乡、覆盖全民的总体思路，在全市社会保障体系已经覆盖城乡居民及全体劳动者的基础上，加快进行城乡社会保障制度一体化建设，加快推进劳动年龄段被征地农民及非农产业就业的农村劳动力纳入城镇养老保险，以及新型农村合作医疗制度向居民医疗保险制度的转换衔接工作；进一步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平，让城乡居民人人享有社会保障，分享经济、社会发展成果；逐步打破区域分割，统一政策框架，提高统筹层次，健全社会保障经办管理机制。到2011年，全市城乡社会养老和医疗保障覆盖率均达到98%以上。
（1）建立完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系。加快实施城乡一体的社会养老保险体系，将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度，逐步实现城乡社会养老保障制度的一元化。将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民，全部纳入城镇企业职工基本养老保险；原参加全市农村养老保险的农村居民，按规定换算、转移后纳入城保体系；劳动年龄段被征地农民参加城镇企业职工基本养老保险，各地政府在充分测算论证且财力许可的前提下，采取征地补偿账户换算、实行缴费补贴政策等措施，将劳动年龄段被征地农民全部纳入城镇养老保险体系；对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，可采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇。实行鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、商品房的办法。对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，通过采取免费培训、岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，纳入城镇社会保障体系。
（2）建立完善各类养老保障待遇标准的正常调整机制。整合制定社会养老保障管理办法，按照参保对象、缴费水平和享受待遇的差别，完善多层次的养老保障制度，构建社会养老保障城乡一体、逐步接轨的政策框架，规范各类养老保险之间的转移衔接办法。建立各类养老保障待遇的正常调整机制，逐步提高各类保障对象的待遇水平。完善被征地农民基本生活保障制度，对新征地的项目，做到“即征即保”，征地保养金标准按不低于城市居民最低生活保障金标准确定；改革农村基本养老保险待遇计发办法，建立早参保、多缴费、多得养老金的机制；探索建立农村居民补充养老保险制度，采取个人缴费与财政补贴相结合的办法设立农村居民补充养老保险基金，进一步提高农村居民养老保障水平；建立完善农保与城保待遇双向转接通道，原参加农保的人员按照额定标准补缴保费后可享受城镇职工养老待遇，不足缴费年限的城保人员可转为农保按月享受农保养老待遇；逐步统一城乡老年居民社会养老补贴享受条件和待遇标准，并稳步提高养老保障水平；加快实施城乡老年居民的社会化管理服务。
（3）建立完善统一的社会基本医疗保险制度。统一城镇职工基本医疗保险政策制度，全市各统筹区域实现统一覆盖范围、统一保障项目、统一待遇标准、统一医疗救助和统一管理制度的“五统一”。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，逐步完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度衔接与转换工作。根据医疗保险基金的承受能力，稳步提高医疗保障水平，重点向大病重病患者倾斜。完善社会医疗救助办法，逐步提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理，切实解决部分居民因病致贫问题。
（4）积极探索建立农民生育保险制度。全市各统筹区要全面贯彻实施《苏州市职工生育保险管理办法》，并探索建立农村居民生育保险，解决农村育龄妇女生育和计划生育手术的社会保险需求。
3.以实现居民共享均等服务为目标，在加快推进城乡劳动保障公共服务一体化建设上取得新突破
为确保就业和社会保障城乡一体化建设的顺利进行，应以实现城乡居民共享均等服务为目标，加快推进城乡劳动保障公共服务一体化建设，认真做好城乡一体化的就业和社会保障基础工作，同步加快健全完善城乡就业和社会保障公共服务体系，全面建成劳动就业、社会保险、社会救助等相互衔接、相互促进的工作联动机制和一元化的工作体制，整合公共服务资源，重点建立完善城乡一体的就业创业、社会保障、职业培训、权益维护和网络信息公共服务体系，实现村级劳动保障服务队伍专职化，为城乡居民提供均等化的便利劳动保障经办公共服务，真正使就业和社会保障公共服务惠及城乡所有劳动者。
（1）建立完善城乡一体化的就业创业公共服务体系。加快培育和完善城乡统一开放、平等竞争、规范有序的人力资源市场，加快公共职业中介机构建设，免费为农民转移就业服务；统一城乡就业与失业登记，制定城乡统一的就业和失业登记制度，按照就业和失业的界定标准，将劳动年龄内有就业愿望、有就业能力的农村劳动力纳入登记范围，发放统一的《就业登记证》；建立全市统一的公共就业服务经办流程，进一步优化整合业务经办环节，提高办事服务效率；对于企业招用的苏州城镇和苏州农村的就业人员实行统一的就业服务，享受统一的优惠政策。
（2）建立完善城乡一体化的社会保障公共服务体系。逐步建立完善统一的规范化、信息化、专业化的社保经办管理体系，实现经办机构、经办模式和经办流程城乡一体化的管理模式，突破管理体系的条块分割、经办体系的重复建设和城乡分离的多头管理，提高社会保险经办管理的综合协调效力。加强基层社保经办平台建设，设置专职柜台；各级社保经办机构落实业务经办职能，为参保人员搭建便捷的服务平台，在做好扩面、结算、支付等日常工作的基础上，努力在简化办事程序、提高经办效能上下工夫，实施“网上银行”支付工作，方便城乡参保人员享受社保待遇结算、领取，并探索实施“社保一卡通”管理制度。各统筹区均建立“社保网上申报系统”，并延伸到镇、村企业，方便企业为农民工申办参保手续；建立社保异地管理和结算制度，方便全市范围内异地就医、资格认证；与移动公司合作推进“掌上社保”等项目，为城乡参保人员提供社保信息和咨询服务。从而提升社保经办机构服务能力，保证城乡居民享有同样便利的社会保障服务。
（3）建立完善城乡一体化的职业培训公共服务体系。完善“培训—考核—就业”相协调的运行机制，鼓励各类培训机构为农民开展多层次、多形式职业培训，有针对性地组织对农民进行就业指导培训、职业技能培训和创业培训等，提高农村劳动力的就业创业能力；以充分体现公共性和公益性为原则，在苏州市本级和各市、区分别集中建设高水平的综合性公共实训基地，整合现有行业、企业、学校的教学设备资源，建立多个专项技能公共实训基地，形成两级公共实训服务体系，面向城乡所有劳动者提供高水平的职业技能培训公共服务。
（4）建立完善城乡一体化的信息网络公共服务体系。根据国家金保工程网络建设要求，加快金保工程建设，建立全市统一、网络互联、信息共享、安全可靠的包括城乡劳动就业、社会保障以及劳动保障综合管理等应用内容的劳动保障信息服务网络，以及全市统一的医疗保险信息管理结算平台。市本级和各市、区劳动保障系统网络向农村行政村延伸，在全面实现“村村通”的基础上，加快形成覆盖市、区县市、街道（镇）、社区（村）的四级劳动保障信息化网络系统，通过信息网络“村村通”工程，实现城乡劳动力资源信息并轨及城乡劳动力资源和就业服务的动态管理；通过农村网络终端，为农民就业、创业和参保提供信息服务，如网上报名培训、就业创业、征地补偿、基本生活保障和社保信息查询。
三 苏州就业和社会保障城乡一体化发展的保障措施
苏州就业和社会保障城乡一体化发展是一项系统工程，是属于超前性、创新型、开拓型的事业，涉及面广，难度较大，工作任务繁重，目前尚没有成功先行的典范和工作的参照系。要开展这项工作，必须积极探索、开拓创新，寻求科学发展的办法，处理好各种关系，采取积极有效的措施，努力解决影响和制约城乡一体化发展的深层次问题，为实施城乡一体化综合配套改革提供坚实可靠的基础保障，确保就业和社会保障城乡一体化发展的顺利推进。
1.注重妥善处理以人为本与科学协调发展的关系。就业创业扶持政策标准和社会保障水平要与苏州经济发展水平相适应，与城乡居民收入水平相适应，确保苏州就业和社会保障体系建设全面协调可持续发展。
2.注重切实加强基层劳动保障服务机构平台和队伍建设。重点加强乡镇（街道）、行政村（社区）的劳动保障工作机构平台建设，在行政村设立劳动保障专职干部，全面实行村级劳动保障服务站工作人员专职化，落实业务经办职能，从而实现城乡服务平台对接。
3.注重建立完善城乡一体化的权益维护公共服务体系。全面推行劳动保障监察网格化管理，建立起基层服务平台，将服务重心下移；积极探索城乡一体化后的劳动争议处理工作，将劳动争议调解仲裁延伸至乡镇、村；建立各市、区及乡镇劳动纠纷处理联动协调机制，形成对劳动关系的大协调机制。
4.注重积极提供以财政投入为主多元化的资金保障。各级财政部门要调整财政支出结构，多方筹集资金，加大对农民就业和社会保障的投入；要切实保障基层劳动保障服务机构建设和村级劳动保障工作人员专职化所需的各项经费。