近几年来，苏州在推进工业化、城市化和经济国际化过程中，坚持“三化”与“三农”互动并进，切实维护农民利益，先后实施了土地换保障、农保转城保、房屋拆迁补偿、宅基地置换城镇住房等一系列政策措施。在此过程中，全市出现了一批由政府建设的用于安置被征地农民的集中居住区。据初步统计，苏州农村现有5000人以上较大型集中居住区203个。其中：5000人以上、10000人以下的有77个，10000人以上的126个。共居住896083户、3164251人。其中，本地户籍人口522730户、1472009人，占全市农村户籍人口（农村分配人口）3826017人的38.5%，占被征地农民总数173.5万人的84.8%；外来常住人口373353户、1692242人，分别占居住区总户数和总人口的41.7%和53.5%，占全市585万外来常住人口的28.9%。

    这些较大型农村居民集中居住区主要具有以下特征：1.它不再属于传统意义上的农村形态，但又不具备城镇所必需的各种要素；2.集中居住区的人员已不是名副其实的农民，但从生活方式、行为习惯看，又不能归类为城镇居民；3.这些较大型集中居住区，往往是一区多村重新组合，原有的人与人之间联系的各种纽带基本消失，新的纽带尚未真正建立，集中居住的居民与原来的村藕已断、丝还连，而与现在的社区是貌已合、神仍离；4.相当部分集中居住区属于开放性的，尤其是近城、近镇、近工商业集中区的都入住了大量外来务工经商人员，有一批集中居住区里居住的外来人口已超过本地人口；5.这些集中居住区的管理机构——有的称社区管委会，有的称社区居委会，其承担的职能及其管理方式既有别于城区居委会，又不同于村委会，总体上是向城区管理靠拢，但村的影子还在。

    各地对较大型农村居民集中居住区的建设和管理都做了大量卓有成效的工作。其中最值得肯定和称道的是普遍把文章的重点做在了“公共”上：1.配套公共设施。各地政府都加大投资，完善各项基础设施，道路交通、供电供水供气、污水处理、通讯电视、学校、卫生医疗、菜场超市、停车库停车场、路灯、绿化、垃圾箱等等，可以说，老百姓日常生活必需的都考虑到了；2.突出公共服务。每个集中居住区都建有一个多功能的“一站式”服务中心，都设有医疗服务、计生服务、社会保障服务，再就业服务、法律援助服务、图书阅览、老年活动、党建活动、健身活动等项目，有的社区还专门建了供居民婚丧喜庆的场所；3.加强公共管理。各集中居住区都高度重视社区物业管理、环境管理、治安管理，普遍建立了物业管理、环卫管理、绿化管理专门队伍，有的还聘请有资质的专业公司代为管理。集中居住区都建立了社区警务站或警务室，有专门队伍全天候巡防，并安装了电子监控设施；4.丰富公共活动。集中居住区都有组织地开展了丰富多彩的群众性文娱活动。高新区通安镇华通社区对公共活动安排做到了年度有计划、月月有主题、日日有内容；5.扩大公共民主。各集中居住区都在探索实践社区自治的路子，积极推行社区居委会成员由居民直接选举产生、社区居委会工作由居民民主评议、社区居委会经费实行民主管理等制度。在一些外来人口比较多的社区，还组建了新苏州人协会，鼓励和支持外来人员参与社区的建设、管理。然而，农村较大型集中居住区是一个全新的事物，在建设管理过程中还有许多问题值得重视和研究解决。

一　规划选址问题

    大型集中居住区设在哪里，直接关系到该集中居住区的生存能力和发展前景。目前，苏州对较大型集中居住区的选址，总体上可分为两种思路。一种是“三靠”思路，即：靠镇区、靠开发区、靠市场，另一种思路即在一个比较偏远的地方圈一块地建集中居住区。无论从目前还是从长远看，前者的选择较恰当。“三靠”建设集中居住区，虽然初始的建设成本（主要是土地成本）较高，但这样的集中居住区可以共享城镇或开发区的基础设施和大型公共设施，居住区的劳动力就业机会比较多，同时由于外来人口较多，居民房屋出租率也较高，有利于被征地农民增收。昆山市基本上走的就是“三靠”之路，拥有17个较大型集中居住区，共容纳245373人，其中本地99248人，外来146125人，分别占40.4%和50.6%，居住区农民的房租收入相当可观。而采用后一种思路建成的集中居住区，初始建设成本相对较低，但由此带来的问题却比较多。由于远离城镇、远离产业集中地，这种居住区某种程度上处于“孤岛”状态，本地劳动力就业难度大，外来劳动力也很少去租房，有的已开始出现“老人区”、“空楼区”的趋势。对于已建成的属于“三不靠”的集中居住区，建议采用“先天不足后天补”的办法，施行“产业、设施跟着人口走”的措施，及时调整规划，在其周边发展工业区，建设商业街，繁荣二、三产业，使其成为相对独立的小城镇或新城区。

二　社区规模问题

    较大型集中居住区究竟多大规模比较合适？对此，县市区一些分管领导、专业人士和基层干部都一致认为，按照现有的建设和管理水平，以多层公寓为主的集中居住区，规模应控制在3000户（套）、10000人以内较为妥当。高新区浒关开发区阳山花园采取的是组团式结构，共有四个社区组合而成，按照规划可容纳5万人。刚开始时，这种组团式结构受到了有关部门的好评，但是不久，规模过大的问题就暴露出来了。一是管理难。居住区的规模大了，居民从住家到大门得走很多路，因而必须允许出租车、运货车自由进出，管理很难瞻前顾后，偷盗问题时有发生，甚至出现了白天扛保险箱出去的盗窃事故。二是成本大。居住区的规模大了，进出的大门增加，保安力量、保洁力量成倍增长，管理成本相对较高。三是群体事件发生机率高，因为同一层次的人集居在一起很容易诱发群体性事件。为此，建议今后在规划建设较大型集中居住区时要确定适当的居住规模。对于目前已经形成的规模过大的集中居住区，建议采取“切块分割”的办法，将其分隔为若干个封闭式的居住区，既便于加强管理、搞好服务，又可以节省管理成本。

三　建设标准问题

    目前，苏州对于集中居住区尚未形成统一的建设标准，可以说既是“各具特色”，又是“各行其是”。但在总体上，动迁小区的建设水平普遍较低。明眼人一看就知道，凡是那些设计粗糙、形式单一、配套较差的住宅小区，就是农民集中居住区。许多专家学者认为，一个良好的居住小区，高层住宅容积率应不超过5、多层住宅应不超过3，绿化率应不低于30%。目前苏州农村已建的较大型集中居住区中能够达到这一标准的为数不多，苏州工业园区唯亭镇东亭社区则是其中的佼佼者。该社区始建于2002年，是由12个行政村的动迁农户安置组建而成，分东亭、厦亭两个小区。占地425773平方米（合638.6亩），建筑面积425290平方米，容积率仅为0.99，绿地面积210700平方米，绿化率高达49.51%，常住人口9千余人，空间宽敞，环境优美，令人心旷神怡。昆山市千灯镇炎武社区也是如此。该社区占地面积6平方公里，包括美景园、锦景园、良景园、马景园4个住宅小区，另有东江园正在建设之中。4个住宅小区共拥有动迁住宅楼204幢、居住房6206套，入住户数4860 户，人口2万人，平均容积率为1.35，绿化率40%以上。实践证明，凡是容积率和绿化率比较合理的集中居住区，其设计和建设水平均达到或接近城市中档商品房住宅小区的水平，而不再是灰头土面、墙体单薄的动迁农民住宅小区的形象。为此，建议各地应参照城市中档住宅小区的建设标准，尽快研究出台农村较大型集中居住区的设计和建设标准。对于已建的较大型集中居住区，应当给予必要的查缺补齐，部分建设较早、水平较低的集中居住区应适时进行老新村改造，努力为被征地农民营造一个良好的人居环境。

四　配套设施问题

    苏州对农村较大型集中居住区的公共配套设施历来非常重视。2004年苏州市政府就出台了《关于城区新建住宅小区社区居委会用房建设和管理的意见》，各市（区）也制定了相应的规范性文件。2008年7月，苏州市委办公室、市政府办公室印发了《关于进一步加强农村社区服务中心建设的意见》。至今全市1200多个行政村和涉农社区已建“八位一体”的社区服务中心1100多个。全市农村200多个较大型集中居住区也都建有规模不同的社区服务中心，其服务设施、服务内容、服务水平在全省全国均处于领先地位。但是，目前各地普遍反映存在着“三个没想到”和“三个缺少”：一是没想到社区居民对公共服务的需求这样高，普遍感到缺少公共用房。二是没想到社区居民的消费能力这样强，普遍感到缺少商业用房。三是没想到社区居民学车买车的速度这么快，普遍反映缺少汽车停车位。这一方面反映了苏州经济社会发展的迅速，另一方面也反映了社区建设的滞后。为此建议今后在规划建设集中居住区时要有长远的发展眼光，适度超前配备商业、生活服务、车库等配套设施。业已建成的集中居住区要对上述问题千方百计加以解决，对于各地创造性的经验和做法要及时推广。

五　管理体制问题

    农村较大型集中居住区的管理体制至今尚未理顺，目前主要存在三大问题：

    一是在管理体制上，农村较大型集中居住区究竟属于城市社区，还是属于农村社区？往往有这样的情况，在同一个小城镇上，开发商建设的商品房住宅小区属于城镇，而紧邻的拆迁安置住宅区则属于农村。它的组织结构究竟属于村委会，还是居委会？是镇管还是村管？或是几村共管？它的经费来源，究竟该不该纳入公共财政？目前，苏州农村较大型集中居住区的经费来源主要有三个方面：镇拨款，村自筹，收取物业服务费。但在实际工作中，大多数地方的物业服务费根本没有收，也收不起来。于是只能靠镇拨款和村自筹。昆山市明确规定从2009年起，农民动迁小区的公共开支，按照每户每年150元的标准，由财政划拨。不足部分，再由村（社区）自筹，并实行收支两条线管理。这种以财政拨款为主，以村级（社区）自筹为补充的做法，是目前较为合理也较为实在的办法，值得推广。

    二是农村集中居住区物业服务费收缴难，这是全国各地共同面临的难题。苏州也不例外，绝大多数农村集中居住区不收取物业服务费。笔者从调研中获知，不收取物业服务费，带来了一系列问题。（1）混淆了私人产品与公共产品的界限，导致社区居民容易滋生搭便车、蹭福利的念头；（2）影响了业主意识的形成，影响了业主对社区公共事务的关心和支持；（3）导致社区公共开支来源不足，影响了社区物业管理的正常运行；（4）随着时间的推移，不少房屋已经出售给城镇居民或外来常住人口，于是导致这些人员也享受到了农村集体福利。为此，建议由市或各市（区）出台农村集中居住区物业服务费收缴和使用办法，使物业费收缴有法可依，并依法组建业主委员会。建议将物业服务费收缴与社区股份合作社分红有机结合起来，实行收支分开、先收（费）后分（红）。同时，要积极推行社区物业市场化，由具有良好资质的物业公司来进行专业化管理，并由其收取物业服务费。

    三是车库住人问题。车库住人，具有极大的安全隐患，严重影响环境卫生和社区景观，并且由于子女住楼房、老人住车库，涉及家庭伦理和公共道德问题，引起了人们的广泛关注，并引发了许多争议。2009年6月1日，苏州市阳山实验学校四（1）班全体学生联名给阎立市长写信，反映发生在他们身边的“车库老人”问题。其实，早在2008年5月1日开始实施的《苏州市居住房屋出租管理办法》以及《苏州市住宅区物业管理条例》中，就明文禁止将车库用于居住、生产、经营，而且也规定了相应的整改条例。然而，为什么这个问题至今没有解决呢？其原由实在错综复杂。（1）设计缺陷。住人的车库主要是住宅小区配套建设的自行车库。这些车库都在地面以上半楼格局，内部层次较高，并且朝外开门，客观上为住人、开店创造了条件。（2）老人自愿。据苏州市阳山实验学校四（1）班学生的调查结果显示，60%以上的老人称住在车库是自愿的。这其中既有老人出入便利的原因，也有避免家庭矛盾的因素，还有“老年人多踩踩地气才能长寿”的思想影响。（3）补贴家用。被征地农民就业难，于是就将车库腾出来，出租给外来人员居住，或用于开店，以此增加家庭收入。（4）管理手软。社区管理人员普遍感到车库住人、出租开店等，都是被征地农民的无奈之举，因此往往心慈手软，不肯真抓实干，更不愿拉破情面，严格执法。针对上述问题和原因，建议：（1）改进设计，今后规划建设住宅小区、进行老新村改造时，改进原来的设计方法，改为建设地下自行车库和汽车停车场，并对各家各户现有的自行车库改为朝内开门，使其不适合居住和开店；（2）内外有别，对于车库住人的问题不宜一刀切。其中，对于本地老人居住车库的问题应采取逐步过渡的办法，并加强消防安全管理和卫生监督；对于出租给外来人员居住的要严格制止；（3）禁止开店，对于破墙开店要坚决制止，尤其是对于黑中介、黑旅馆要坚决取缔，决不能手软。

六　配套服务问题

    过去，人们常用“上面千条线、下面一根针”来形容基层工作的繁琐与繁忙。而如今对于社区来说，可谓是：“上面千条线，下面一个筐，各个部门下任务，什么都要往里装”。高新区通安镇华通社区由上级各个部门延伸的牌子琳琅满目，多达36块；根据上级各个部门要求建立的台帐汗牛充栋，多达130本，平均每本50页，合计6500多页。社区承担的各种配套服务任务之重，可见一斑。目前，政府基本公共服务已全面延伸到农村社区服务中心。然而，社区居民（被征地农民）对社区的归属感、认同感不高，党员过组织生活回原村，集体福利分配在原村，社区仅仅是他们的居住地。为此，建议坚持事权与财权相配套，上级有关部门在部署任务的同时要考虑增加相应的工作人员和经费。实行“准入制”，严格控制名目繁多的达标升级活动。试行逆向考核，由社区居委会考核上级部门的服务职能有没有延伸到社区、做得怎么样，然后将考核结果反馈给各市（区）效能办。推进“三大合作”（社区股份合作社、土地股份合作社、置业股份合作社）和“三个置换”（将集体资产分配权置换成社区股份合作社股权，土地承包经营权置换成土地股份合作社股权，宅基地使用权置换成城镇住房），让农民持股进城、带保进城、换房进城。解除动迁农民的后顾之忧，摆脱“农民”与“居民”双面人的尴尬身份。深化城乡户籍制度配套改革，实施以身份证为核心凭证、股权证为分配依据的社会经济管理模式，使被征地农民从就业、居住、户籍、集体福利到党团活动全面融入社区，实现彻底非农化转移。

七　就业保障问题

    帮助被征地农民就业，创建充分就业社区，促进社区居民共同富裕，这是农村较大型集中居住区党组织、居委会的第一要务。对此，全市1200多个行政村和涉农社区（包括200多个较大型集中居住区）都配备了劳动和社会保障协管员，都在社区服务中心设立了就业登记窗口，形成了免费登记、免费培训、奖励中介、鼓励企业用工等一系列促进就业的配套措施。目前，被征地农民群体中“4050”（女40周岁、男50周岁）人员的非农就业率已达到90%以上，但是“4050”人员就业难依然较为突出。为此，太仓市首创了劳务合作社，把“4050”人员组织起来，从事河道保洁、绿化养护等服务性工作。如地处城郊结合部的太仓市城厢镇东林村，5平方公里规划区全面拆迁，涉及安置农户520户，失地农民2100人。通过组建东林劳务合作社，设立物业管理、园林绿化、家政服务、生态养殖、净菜合作、卫生保洁、劳务中介等7个分部，使315名“4050”人员得到了充分就业。苏州工业园区东亭社区不仅人居环境较佳，而且也是充分就业和共同富裕社区。该社区除了加强免费登记和推荐就业外，还创造性地建设了1.2万平方米的家庭作坊创业园，让被征地农民通过兴办作坊进行低门槛创业；也使许多极具地方特色的手工业如竹木制品、缝纫、地方小食品等得以传承。既增加了就业，又繁荣了地方文化。同时开展免费房屋中介，帮助农户出租房屋1300多套。吴中区郭巷街道国泰社区则采取组建投资性置业股份合作社的方式，于2006年新建14300平方米三产用房，2007年建设9600平方米国泰步行街，同年9月在吴江异地建设21000平方标准厂房，2008年又在社区三号门西侧新建6800平方米商业用房，全年出租收入达到了750万元，既解决社区公共开支，又促进共同富裕。实践证明，经济建设是社区发展的基础。随着政府扶持力度的不断加大，社区经济的不断发展和补贴水平的不断提高，苏州农村已全面建立医疗保险、就学保障、就业推介、失业保险、创业担保、农业保险、最低保障、养老保险等贯穿农民一生各个环节的社会保障体系。被征地农民已全部纳入征地换保障，绝大多数已经实现农保转城保。农村医疗保障水平不断提高，人均基金314元。最低生活保障正在实现城乡并轨，苏州工业园区和昆山市已实现城乡统一标准。但是，农村“4050”人员就业难依然非常突出，弱势群体的家庭生活依然十分困难。为此，必须在全市农村较大型集中居住区积极开展创建充分就业社区、创建创业型城市的各项活动。尤其是对“4050”人员要通过组建劳务合作社、兴办作坊式创业园、外发手工加工活、帮助出租空闲房、加入置业股份合作社等方式，让其就业增收、创业增收、产业增收、物业增收，做到家家有资本、户户成股东、村村有物业、年年有分红。

八　发展趋势问题

    农村较大型集中居住区是个城乡混合体、城乡过渡体。它是工业化、城市化进程中的产物，并将随着工业化、城市化的逐步实现而放慢建设步伐，目前以征地拆迁安置为主的较大型集中居住区的建设势头正在减缓。而当前正在进行的城乡一体化发展综合配套改革中，以“宅基地和农村住房置换城镇商品房”为主要特征的集中居住区建设正在迅速兴起。二者的动因尽管不同，前者是拆迁，后者是置换，但其结果完全相同，都将形成大量的农民集中居住区。因此，研究业已建成的较大型集中居住区的经验和问题，对于当前和今后进一步推进城乡一体化发展和开展农村宅基地置换城镇住房，具有十分重要的战略意义和现实意义。农村较大型集中居住区建设与苏州“三区三城”建设紧密相关。它既是科学发展样板区、开放创新先行区、城乡一体化示范区的重要内容，也是建设高端产业城市的重要配套工程，更是最佳宜居城市、文化旅游城市的重要组成部分。因此，必须加强对农村较大型集中居住区的领导，切实改变目前既不属城市，也不属农村的尴尬局面，建立健全农村较大型集中居住区的协调机制，因势利导地促使其健康发展。