改革开放以来，苏州市外来人口增长迅猛，根据公安局的统计，1985—1989、1990—1999和2000—2007三个阶段的年均增长率分别为15.1％、17.6％和35.1％；2007年底，全市外来人口总量达到585.8万，外来人口和户籍人口之比为94∶100。外来人口迅速增长，使苏州市的社会建设和管理面临挑战。

　　一　苏州外来人口居留状况、社会需求和居留意愿的特征

　　1.外来人口在苏居留状况

　　调查显示，苏州外来人口中居留时间不到1年的占31.1％，在1—5年之间的占44.9％，6￡­10年的占17.4％，10年以上的占6.6％，平均居留时间为3.44年。如果我们把5年作为长期居留人口的衡量标准，那么全市将近有1/4的外来人口已经­成为长期居留人口。据此推算，2007年8月，全市约有127万长期居留人口。

　　平均居留时间的差别特征：从性别看，男女基本相当。从年龄看，平均居留时间随年龄增大而变长。从婚姻状况看，已婚的明显高于未婚的。从迁流形式看，单人迁流的明显低于家庭迁流的。从受教育程度看，平均居留时间和受教育程度成反比。从城乡构成看，来自城镇的低于来自农村的外来人口。从职业构成看，平均居留时间长短次序是：不便分类的其他劳动者，农、林、牧、渔、水利业生产人员，个体户、办事人员和有关人员，商业服务业人员和专业技术人员，生产、运输设备操作人员及有关人员，国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人。

　　长期居留人群特点：其年龄、受教育程度、来源地、迁流形式、职业所占比例最高或最多的分别为：30—39岁组，初中，本省，核心家庭，生产、运输设备操作人员及有关人员。

　　2.外来人口参与社会保障、享受公共服务及社会需求状况

　　（1）社会保障。调查显示，外来人口参加基本社会保险比例最高的是医疗保险和养老保险，各约占1/3，参加失业和工伤保险的比例约为1/4。究其原­因，这种市民化制度安排和外来人口的“利益”和行为存在一定的冲突，政策效果在很大程度上被外来人口的注重当期利益和非永久性居留等特性所抵消。

　　（2）公共服务。本文所指的公共服务主要包括面向外来人口的免费计生服务、就业培训和求职登记。调查显示，外来人口中已经­享受免费计生服务、就业培训和求职登记的比例分别为34.5％、23.1％和13.8％。享受比例不高的原­因和社会保险状况类似。虽然这些免费公共服务具有非常好的出发点，但它们对外来人口实现迁移预期（现金收入最大化）的过程帮助不大，或者他们对这些公共服务的内容和意义缺乏了解。以计划生育服务为例，在接受过计生免费技术服务的外来育龄妇女中，为了“满足自身需要”和“享受权益”而接受服务的仅占13.64%和21.97%，而为了“配合计生干部工作”而接受服务的则占52.27%，未填写的占12.12％。

　　（3）社会需求。调查显示，总体上，住房、医疗、求职就业和户口是目前本市外来人口认为最需要政府提供的帮助。其比重依次为住房55.4％、医疗36.4％、求职就业29.2％和户口28.8％。

　　3.外来人口的居留意愿

　　（1）居留意愿总体状况。在调查中，76.8％的外来人口表示目前想留在苏州，22.8%的外来人口则另有打算。在目前打算留在苏州的外来人口中，20.1％的人表示想一生都留在苏州，36.5％表示想在苏州待一段时间然后回家，42.7％则表示要走一步看一步。

　　（2）居留意愿细分比较。把外来人口的居留意愿分为三类：打算永久居留（A类）、打算非永久居留（B类）和尚无居留打算（C类），并对各个群体的居留意愿进行细分比较得出：打算永久居留比例最高的，从各年龄组看是50—59岁组，从各受教育程度组别看是大专组，从各职业组看是个体户组和不便分类的其他劳动者组，从各收入组看是4000—4999元组，从各在苏居留时间组看是随在苏居留时间的增加而增加。按居住状况分，“自购房”和“独租房”者明显高于居住“合租房”和“单位宿舍”者；按是否会说苏州话分，“会说”者明显高于“听得懂但不会说”和“不会说也听不懂”；按“您感到自己是苏州人吗”分，回答“是”者也明显高于回答“否”者；按“与苏州人的关系”分，回答“非常融洽”和“融洽”者明显高于回答“不融洽”者。可见，外来人口的居留选择还是相当理性的。

　　（3）不同居留意愿人群的留苏准备和面临困难比较。调查显示，A、B和C三类外来人口在留苏准备上呈现出明显不同的特征。A类中“已经­和准备购买住房”、“争取获得苏州户口”以及“已经­或准备和苏州人结婚”的比例明显高于其他两组。B类和C类留苏准备的重点主要在于“认真工作、努力挣钱”。而对于“和本地社会搞好关系”和“已经­或准备接家人来苏州居住”，A类和B类的比例要高于C类。

　　从对留在苏州所碰到的最大困难看，户口、住房和工作是外来人口留在苏州的主要挑战。其中，对于打算永久居留的对象（A类）来说，户口对他们的影响比其他两组大；而对于B类和C类来说，住房的困难最大。

　　4.户口政策变化将对居留意愿的影响

　　如果政府放开户口政策，外来人口可以获得苏州户口，打算一生都留在苏州的外来人口的比例由原­来的15.4％上升至36.5％。同时，21.2％的人打算将在苏州生活更长的时间，但最后还是回家乡或去其他地方。如果外来人口现在可以在苏州落户，那么37.4％的人表示争取将全家户口迁到苏州，11.0％的人表示只将自己的户口迁到苏州，两者合计占48.4％。如果政府提高户口门槛，只有8.4％的人认为对其今后的居留安排影响很大，15.5％的人认为影响较大，38.0％的人认为影响不大，33.2％的人认为没有影响，4.9％的人没有填写。其中，打算永久性居留人群受到的影响最大，打算非永久性居留人群次之，尚无居留意愿人群最小。

　　二　当前苏州市外来人口管理面临的问题

　　1.在外来人口总量持续膨胀的同时，劳动力市场已经­开始出现结构性短缺

　　随着产业结构的逐步调整，企业对员工的文化技能要求不断提高，但许多外来人口既无文化，又无技术，难以满足企业的需求。另一方面，一些稍有技术和见识的外来人口也开始注重企业的工作待遇、工作条件等，而不是简单的“找到哪里是哪里”。因此，尽管近年来苏州外来人口继续快速增长，但从劳动力市场看，企业（特别是一些小型的劳动力密集型企业）往往招不到工和一些外来人口找不到工的现象同时并存。这种短缺现象是苏州产业结构提升、其他地区（特别是流出地）经­济发展、外来人口自我保护意识增强等多种因素共同作用的结果。它是否会持续发展以及会对本地经­济社会发展带来哪些影响值得关注。

　　2.外来人口在为本地经­济发展作出巨大贡献的同时，也对本地社会管理形成了巨大的压力

　　譬如外来流动人口计划生育率低，出生性别比偏高，而现有的管理体制、服务体系和服务能力还不能很好地适应新的要求。从刑事罪犯的构成上看，外来人口所占比例不断上升，许多地区外来人员犯罪比例已经­超过八成，而且呈现出职业化和年轻化的特点。不过，从外来人口的总体来看，这部分人所占的比重不到5％。因此，如何有效管住和管好这部分人是当前外来人口管理中的难关。

　　3.外来人口对公共服务的需求与制度供给之间存在矛盾

　　一方面，住房、医疗、就业等服务的有限供给难以满足外来人口的需求；另一方面，又存在着外来人口对所提供的服务利用率不高、有“保”（社会保险）不参等问题。也就是说，有效供给不足与有效需求不足同时并存。在外来人口生育、迁居愿望与现行社会政策存在矛盾的情况下，部分外来人口对城市提供的一些公共服务的需求发生扭曲。

　　4.外来人口的居留意愿差别不尽符合城市选择性吸纳的需要

　　调查显示，随着居住时间的延长，外来人口居住“自购房”和“独租房”的比例趋于提高，与本地人的融洽感也趋增强，同时意愿长期居留苏州的比例也趋上升。值得注意的是，虽然高收入外来人口更加倾向于选择长期居留，但高学历外来人口并不比低学历人口更加倾向于选择长期居留，这种差别特征值得引起充分关注。

　　5.外来人口管理实践不断丰富的同时，切实有效的管理抓手依然缺失

　　经­过长期探索，各地都积累了丰富的切实可行的外来人口管理经­验，但在市场经­济和迁流自由的框架下，外来人口的管理仍处在穷于应付的困境中，而外来人口管理人力配备失衡以及政出多门的状况进一步加剧了这种状况。从目前看，无论是户籍制度还是暂住证制度都无法成为“一抓就灵”的有效抓手。

　　三　完善外来人口管理的途径

　　1.借鉴国际国内经­验，加快积极的居住证制度试点

　　从国际上看，居住证制度主要用于管理非本国国籍人口或非本地区永久性居民的一项制度，旨在为这些居民提供合法的但与本国国民有本质区别的居住证明。也就是说，境外居住证制度的重要法理基础是居留权。

　　目前，上海、深圳、浙?­、北京等地区已经­在一般外来人口中推行居住证制度或进行居住证制度试点。其主要做法是设立两种居住证：临时居住证和长期居住证。各地实践取得了一定的成绩，但也出现不少问题，尚未出现值得全国性推广的经­验和模式。鉴于此，在居住证制度上，不能简单地学习或照搬其他地区的模式，而是应该在充分论证的基础上，加快积极的居住证制度的试点工作。

　　第一，居住证制度要把管理和服务融为一体。居住证制度要摆脱暂住证过于强调管理的缺陷，强调管理和服务功能的统一，使之真正成为完善流动人口管理服务的主要抓手，以推行居住证制度为契机，进一步健全各职能部门D­调联动的有效机制。

　　第二，居住证制度要和“新苏州人计划”衔接。苏州市的居住证待遇与“新苏州人计划”待遇既要保持连贯，也要避免雷同。在实施居住证制度的过程中，可按“新人新办法，老人老办法”的思路，对事实已经­享有一定居住证待遇而又未办居住证的外来人员，要加强督办力度，更加强调办证是应尽义务。至于“新人”，则都按“领证可享受待遇、凭证才能享受待遇”的原­则兑现。

　　第三，居住证制度要以外来人口管理信息系统为依托。今后的数据更新中，对于大部分在苏州居留1年以上的外来人口来说，应该充分利用管理信息系统的原­有资料。鉴于张家港市已率先建立了“暂住人员管理服务中心”，建议在该市先试行苏州特色的居住证制度。

　　第四，做好和公安部门的居民身份证管理系统的接口。由于身份证的唯一性，可以利用身份证读卡机方便准确地录入身份证所包含的基本数据，特别是可以有效地鉴别身份证的真假。从各职能部门适当抽调有关人员，建立专门的外来人口管理机构，是提高和整合执行力的有效手段之一。

　　最后，居住证制度要和户籍准入建立一定的链接。从长远来看，随着户籍制度改革力度的逐步加大以及本地劳动力的逐渐减少，有条件地逐步放开户籍制度是必然趋势。建议苏州尽早进行试点，并针对居住证人口的开放时机、准入条件、转化规模等进行前瞻性研究。

　　2.围绕人力资源开发，构建发展型社会政策框架

　　所谓发展型社会政策是把社会开支看成一种积极的社会投资，主张把投资放到教育、培训等能提升劳动技能和积累人力资本的社会项目上，不断提高劳动力素质。面向外来人口的发展性社会政策框架是，按照科学发展观和建设和谐社会的要求，秉承以人为本、公平对待、一视同仁和发展惠及全体人口的理念，以教育和医疗为核心，以就业、收入保障（社会保险和社会救助）和住房保障（提供低租金住房）计生为辅助，构建一个结构合理、重点突出、支出有度的社会政策体系，做到既保障基本生活，更促进能力建设；既聚焦当前民生，更放眼未来发展；既强调本地发展，更不忘共同繁荣；既符合苏州实际，又具备国际视野。

　　具体而言，在教育方面，继续扩大来苏外来人口子女在苏接受免费义务教育的范围，尽量减少各种限制条件，避免低素质问题代际传递。要建立适当的利益导向机制，鼓励青壮年外来人口参加继续教育。在医疗方面，要进一步加快医疗保险建设，拓宽基本医疗服务的覆盖范围，将外来人口纳入社区医疗卫生服务的范畴。建议在全国尚未形成统一社会保险制度以前，根据外来人口的意愿和需求特征，建立具有一定弹性和灵活性的基本社会保险项目。在就业方面，要在保证工资按时足额支付、合理确定和提供工资水平的基础上，进一步严格执行劳动合同制度，完善针对外来人口的公共就业服务网络，加强职业技能培训。在住房保障方面，一方面，鼓励有条件的企业为外来人口提供职工宿舍，将包括农民工在内的职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。另一方面，要继续扩大面向外来人口的低租金住房。要充分利用闲置厂房、宿舍楼等社会资源，改建成低租金住房，同时要引导住宅开发企业在合理规划的基础上，建设面向农民工的住房，向用人企业或农民工个人出租。地方政府应参照城镇经­济适用房的有关政策，在土地供应、税收等方面给予优惠。最后，要优化支出结构，加强效益评估，建立发展型的公共支出体系。要把医疗、教育和就业作为面向外来人口之社会公共支出的重点领域，发挥这些项目在提高人口素质、开发人力资源、提升人力资本方面的积极作用。

　　3.坚持质量导向，探索外来人口和谐调控新路子

　　在城市外来人口调控问题上，必须努力摆脱重在数量控制的思维定势，树立以人为本质量导向的和谐调控新理念。质量导向的和谐调控是要积极引导、帮助和激励外来人员努力提高自身素质，包括文化技能水平和精神文明素养。要把外来人力资源管理列为外来人口管理的工作重心，与“四大行动计划”中的“提升文明素质”工程相匹配，开展“外来人力资源开发和素质提升工程”。

　　要在加快苏州经­济发展方式中努力形成人口流动与产业发展良性互动机制。在充分发挥好产业升级的人口调控效应的同时，也要努力形成有利于产业升级的人口有序流动机制，使包括外来人员在内的广大劳动者努力提升素质以适应产业升级的要求。对应该逐步淘ì­的低端劳动密集型企业，政府至少不要再提供帮助其寻找劳动力的服务。对有条件技术升级的企业，则可引导其加强员工技能培训和人力资源储备，并提供引进所需人才等相关服务。

　　4.注重人口结构优化，继续探索切实有效的人口调控机制

　　除充分开发外来人口带来的人力资源外，如何利用积极的户籍政策吸引符合苏州需求的外来人口永久居留苏州，甚至转变为苏州市民，以塑造合理的人口结构。减缓人口老龄化可能带来的社会经­济后果，应该逐渐被提上政府的议事日程。应该逐步探索将外来人口转化为户籍人口的政策试点，并根据优化人口结构，保持适当人口总抚养比的要求，逐步放开对非迁移的但在苏州居住较长时间、有稳定收入、作出一定社会贡献且希望生活在苏州的外来人口的户籍限制。

　　5.聚焦技能素质标准，建立公平合理的差别化利益导向新机制

　　以技能素质为标准建立差别化利益导向机制。利益导向目标人群，首先，要符合苏州产业发展需要和方向，可编制面向一般外来务工人员的产业、行业导向目录，作为认定是否符合该条件的标准。第二，达到一定技能水平或作出较大贡献的，包括参加并通过苏州市专业技术职务的任职资格或考试、职业（执业）资格登记、各类非学历教育、职业技能培训和国家职业资格鉴定；获得市或区级劳动模范、三八红旗手等荣誉称号的，可按不同等级给予不同待遇。第三，遵守相关法规，可暂以符合计划生育规定、无犯罪记录作为标准。

　　凡是认定列为苏州市外来务工人员利益导向目标人群者，除了可以享有“新苏州人计划”的一般待遇之外，还可享有苏州市力所能及的一些额外待遇。例如，廉租房或一定的住房补贴、一定的医疗补助、子女义务教育方面优先入学公办学校等。

　　6.关注外来人员居留意愿，进一步加强外来人口的居留行为研究

　　从国际上看，许多国家针对国际移民进行了长期的包括居留意愿在内的跟踪调查，其中一个重要的作用是对未来的外来国际迁移状况作出一定的预估。为此建议，在今后的流动人口信息采集工作中，也要重视采集有关流动或居留意愿的动态信息，建立较为科学完善的预测模式，来预测现有的外来人口未来的迁流态势。

　　7.关注外来人员计生服务需求，实施人口计生和谐管理

　　人口计生服务的供需关系，不可避免地会与群众生育意愿与现行生育政策之间的矛盾纠缠在一起。因此，必须妥善处理计生服务与贯彻生育政策的关系，努力探索外来人口计生和谐管理新路子。人口计生和谐管理主要体现于通过人性化的优质服务满足群众的需求，通过制度化的依法行政来规范人们的生育行为。从管理主体看必须形成各职能部门和谐联动、流入地与流出地和谐互动的机制。不论优质服务、依法行政，还是部门联动、双向互动，都围绕着以人为本这个核心，而又离不开和谐文化的建设和支撑。为此，可以将“优质服务、依法行政、部门联动、双向互动、和谐文化”看成是外来人口计生和谐管理实施框架的五大重要“构件”，加快建立完善流动人口计划生育统一管理和优质服务新体制。

　　引导群众对计生、生殖健康服务的需求，应侧重于从健康需求出发，通过“温馨告知”等形式的人性化的宣传教育，使广大群众全面了解计生服务的内o­，转变部分群众对计生服务的片面认识。要把计生、生殖健康服务进一步纳入到切实关注民生的工作轨道，使广大群众对计生、生殖健康服务的需求真正成为基本的民生需求。只有这样，才会使广大群众更加欢ó­计生服务，才会更加有利于服务供需的有效结合。

　　　（课题组成员：谭伟良　严晓凤　朱宝树　黄晨熹　杨汉彬　刁　雯 毛志坚　王雷霆　孟兆敏　卢艳梅）