服务型政府是中国公共管理理论研究者和实践者于上世纪末提出的概念，是他们在新的国际国内环境下对政府管理模式进行的大胆探索。在我国全面建设小康社会，致力推动科学发展、和谐发展的新时期新阶段，切实转变政府职能，加快建设服务型政府，应当成为我们的不二选择。

　　建设服务型政府是政府发展的世界潮流。与人类社会由功能一元、结构简单的早期社会发展到功能多元、结构复杂的现代社会相联系，政府由主要承担政治职能转向注重经­济职能再向以提供公共服务为主转变，是政府职能演变的一般趋势。政府是人类社会发展到特定历史阶段的产物，是与国家相伴而生的。前工业化时期的政府，是建立在农业、畜牧业、手工业生产方式之上的，这种方式技术水平较低，生产效率不高，相应的社会关系比较单一。尽管此时政府职能也涉及经­济、文化等领域，但经­济和社会管理的职能微弱，范围有限，履行方式也比较简单。与此形成鲜明对比的，是政府政治统治功能的强化。工业化开始以后，社会公共事务日益增多，国家的经­济和社会管理职能渐趋加强。随着资本主义由自由竞争走向垄断，特别是上世纪二三十年代经­济大萧条的发生，主张通过政府这只“看得见的手”干预经­济的思潮逐渐为人们所接受。政府开始主动调控国家的经­济活动，其经­济和社会管理职能不断扩张，并渗透到人们生活的方方面面。进入后工业化阶段之后，一些发达国家在不同时期不同程度地陷入滞胀的泥潭，政府干预过多的弊端也不断暴露。于是，放松对市场经­济的管制、约束，限制行政权力，调整行政职能重心就成为以美国为代表的发达国家政府改革的主要内容，规模适度、作用有限、干预有效的政府就成为人们追求的目标，但人们对于政府公共服务普遍性、有效性和可持续性的要求，是一以贯之的。

　　建设服务型政府是全球化时代的客观要求。全球化是当今时代的重要特征，是未来发展的大趋势，它已经­并将继续深刻地改变人类的生活和地球的面貌。应当看到，全球化从来就不是也不可能仅仅局限于经­济层面，它是一个以经­济全球化为基础和主要推动力，包括政治全球化、社会全球化、文化全球化甚至问题全球化等在内的多领域、全方位、整体性的过程。在势不可当的全球化浪潮面前，民族国家特别是发展中国家的政府正经­受前所未有的严峻挑战：全球治理的要求越来越明显，发达国家的政治文化越来越具有普适性，民族国家之间主权的不平等与分化现象越来越加剧，跨国公司特别是巨型跨国公司对投资地政府的影响越来越大。因此，如何适应国际公认的政治文化的要求，如何适应全球治理的兴起，如何面对跨国公司的压力，如何处理好全球化和本土化的关系，既积极与国际惯例接轨，又努力趋利避害，更好地提供公共产品和公共服务，不断提高综合竞争能力，促进经­济社会全面、D­调、可持续发展，是各级政府必须面对的重大课题。

建设服务型政府是完善社会主义市场经­济体制的必然选择。改革开放以来，随着市场经­济的发展，我国的经­济体制、社会结构、利益格局和思想观念都发生了深刻的变化，出现了经­济的多元化、社会的多元化、文化的多元化、利益的多样化。这种空前的社会变革，极大地解放和发展了生产力，但也必然带来这样那样的新情况、新矛盾、新问题。深化经­济体制改革，发展完善生产要素市场，坚定不移地推进市场化进程，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；统筹D­调中央与地方关系，建立健全既有利于实现中央宏观调控目标，又有利于发挥地方政府积极性的行政管理体制；加快转变政府职能，为公众提供更多更好的公共产品，努力实现基本公共服务的均等化；完善公共治理结构，更好地发挥公民和社会组织在公共事务管理中的作用，实现政府、企业与公民社会的良性互动；坚持马克思主义的指导地位，处理好主流意识与非主流意识的关系；处理好大众化、通俗化与先进性的关系，不断满足群众的精神文化需求等，是各级政府无法回避和必须解决的问题。解决好这些问题，有赖于政府职能的转变、服务型政府的构建。

　　建设服务型政府是构建和谐社会的迫切需要。市场经­济尽管具有起点公平与规则平等的特点，但以平等竞争、按要素分配为原则的市场经­济客观上容易导致贫富不均、两极分化，出现结果的不公平。不同人群在经­济收入、社会地位、政治权力方面的差异，会使部分人群产生相对剥夺感和绝对剥夺感，导致对政府和政治的失望、疏远，提出激进改革的要求，从而引发矛盾与冲突。一些学者的研究表明，今后大规模的社会冲突，更有可能由价值认同的矛盾而非利益不同的矛盾所引起，这在国外被称为“新社会运动”。直面形势的变化，政府应当在维护社会公正、培养社会信任、缓和社会矛盾、化解社会冲突、增强凝聚能力等方面有所作为，努力构建一个建立在利益合法性、利益主体合法性、利益表达合法性基础之上的利益均衡机制，积极倡导社会共同价值观和基本道德规范以及和而不同、开放包容的理念，致力形成稳定、成熟的社会心理，避免出现价值认同上的激烈冲突，避免出现风险社会。

　　建设服务型政府也是加强政府自身建设的重要方面。为公众提供良好的公共服务是政府的基本职责。近年来，我国各级政府在自身改革和发展上采取了一系列措施，如推进科学民主决策，深化行政审批制度改革，强化依法行政，加大行政监察和反腐败力度等，也都取得了明显成效。但是，政府自身建设的任务依然艰巨。少数公务人员综合素质偏低、服务意识欠佳、工作能力不强、办事效率低下，一些部门存在“门难进、脸难看、事难办”的现象，甚至还有一些公务人员滥用权力，以权谋私，贪污腐败，这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经­济社会发展。因此，着力打造服务型政府，就成为满足经­济社会不断发展要求的需要，成为满足广大群众民主意识、权利意识、法治意识不断增强要求的需要，成为满足社会公众对政府期望不断提高要求的需要。

　　面对工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，各级政府应当与时俱进，积极推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，努力实现“五大转变”。

　　1.从政府本位向公民本位转变

　　以公民为中心是服务型政府区别于其他政府类型的本质要求，也是贯彻落实“以人为本”这个科学发展观核心的必然要求。计划经­济时代的中国政府是一个政府本位的政府，它以国家权力为后盾实施对社会的全面控制，政府的行政方式以集权、强制、垄断为主，而政府的服务职能和角色被弱化，这严重抑制了社会活力和社会自治，导致法理上的“由民做主”变成“替民做主”，形成了“行政权力支配社会”的现象。服务型政府是政府在思想观念、权力分配、职能配置、机构重组、行政方式上的深刻变革，它不仅以公共服务作为政府的基本职能，而且以“为公民服务、为社会服务、为市场服务”作为政府行政的本质特征和价值取向，体现的是公民本位的行政理念。政府的行政不是强加于公民和社会的自上而下的管制，而是为公民的全面自由发展提供高质量、高效率的服务。在政府向公民提供服务过程中，处于基础性地位的是公民意志，而不是政府意志。

　　实现由政府本位向公民本位的转变必须做到：（1）确立公仆意识和服务意识。牢固树立政府的一切权力来自于人民，公民意志是政府一切行为的依据的观念，把公共利益的实现作为政府行为的终极目标，把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政府工作的根本标准。（2）深化干部人事制度改革。首先，要贯彻党的十七大精神，逐步扩大直接选举的范围，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。对领导干部任免使用，既要遵?­党管干部的原则，又要广泛听取群众的意见，接受群众的监督。其次，在考核方面，应当体现科学发展观和正确政绩观的要求，在完善组织、人事部门考核制度的同时，更广泛、更系统地听取社会各界包括公众、媒体、社会调查机构的意见与评价。（3）建立以公众为导向的服务提供机制。要扩大政府决策的公众参与，根据公众的意愿来决定提供什么样的服务、怎样提供服务、何时提供服务，而且公众参与决策的渠道、规则和程序均应制度化。（4）制定政府服务标准，规范服务行为。服务标准的制定，可以使公务人员明确工作目标、程序，有助于向公众提供规范化的服务，并作为绩效评估的依据。更重要的是有利于公众明了政府的服务承诺，以便监督和维权。因此，可以学习借鉴英国上世纪90年代起开始的公民宪章运动经­验，在公共服务领域引进全面质量管理的理念，以提高政府服务的品质。（5）建立服务的问责制。根据有权必有责、权责相统一的原则，服务的提供者应当对服务的结果承担责任，当其承诺的服务标准没有达到时，提供服务的部门和个人必须承担相应的责任，而且这种责任的追究机制还须是方便、快捷、有效的。

　　总之，应当使“向人民学习、由人民决定、为人民服务、请人民评判、让人民满意”成为政府工作的重要原则。

　　2.从经­济目标优先向更加注重社会发展转变

　　经­济的持续增长是政府公共服务得以加强的基础，但经­济增长本身并不是目的。只有通过社会发展，进而实现人的全面发展，才是经­济增长的目的所在。从政府职能的演变来看，在生产力水平较低时，政府主要提供维持性公共产品，当生产力水平不断提高后，政府职能逐渐扩展到经­济性领域和社会性领域，并进一步过渡到以社会性服务为主。根据国际经­验，人均GDP达到1000美元左右，必须加快建立公共服务制度，否则将导致发展的中断与停滞。在人均GDP处于1000—8000美元的阶段，是以公共服务为基础和平台，经­济与社会D­调发展的阶段，要注意在经­济快速增长的同时，全面、系统地完善公共服务职能。在国际上，我们既看到了因为强化公共服务职能而实现经­济持续发展的例子，也看到了因为政府职能转变不到位而引起的有增长无发展或者停滞和倒退的案例。研究表明，我国城镇居民对公共服务的需求有明显的收入弹性，伴随着经­济发展和社会进步，群众对公共服务的需求大幅度上升，而且公共需求的结构正由生存型向发展型迅速升级。因此，我们应当主动适应这一变化，实现政府发展观和政府职能的重大转变，也就是树立经­济发展与社会发展并重的观念，从经­济目标优先转向更加注重社会进步。要在履行好经­济职能的同时，将注意力更多地放到如何切实发挥好社会职能之上，更多地关注民生，把消灭贫困、充分就业、良好教育、身心健康、机会均等、社会公正、环境保护等全社会关心的事情放到重要地位，应当在平等性原则、最低保障原则、适应性原则、社会性原则的指导下，兼顾不同社会群体的需要，以缓解社会矛盾，维护社会公平，促进社会和谐。

　　需要指出的是，强调政府应当全面、系统地完善公共服务职能，并不意味着这些服务必须全部由政府自身来提供，更不构成政府垄断公共物品与服务提供的理由。世界各地在新公共管理理论指导下进行的改革实践证明，采取“社会化”的方式提供公共服务，不仅有利于解决就业、节约资金，而且有利于增加其数量，提高其质量。鉴于中国目前实行的是自上而下的组织体制，为加速推进这一转变，应当按照强化政府公共服务和公共管理职能的要求，完善切实贯彻科学发展观的政绩考核体系、考核办法和考核程序。

　　3.从经­济建设型财政向公共服务型财政转变

　　公共产品理论的研究表明，伴随着政府职能的转变，政府的公共支出结构也发生相应的演变：政府公共支出首先主要是维持性支出；然后，维持性支出比例下降，经­济性公共支出比例上升；在经­济发展到较高阶段以后，维持性支出与经­济性支出比例又逐渐下降，而社会性支出比例逐渐上升。马斯格雷夫、罗斯托的公共支出结构发展模型揭示，由于较为严重的市场缺陷阻°­着经­济增长，在经­济发展早期，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，从而在促进经­济起飞方面发挥重要作用，并且在很大程度上替代私人投资；在经­济发展的中期，总投资占GDP的比重继续上升，但公共投资占GDP的比重会有所下降，并且对私人投资起补充作用；一旦经­济达到成熟阶段，公共投资的重点将从基础设施转向教育、保健和福利等社会服务方面；在“大众消费”阶段，社会服务支出会大大超过别的项目的支出，也会快于GDP的增长速度。

　　我国的财政支出结构，总体上符合上述模型。在计划经­济时期，我国财政支出的主要部分用于经­济建设，1978—2003年，财政用于经­济建设的支出比重大幅度下降，科学发展观提出后，财政用于民生方面的支出比重不断提高。但必须看到，由于长期以来我国政府直接用于民生的支出偏低，近年来这类支出的较快增长带有还债性质，而且与国际水平尚有较大差距。因此，建立公共服务型财政不仅是基于保障公共产品供给的制度安排，也是政府化解社会矛盾、减少社会风险、保证长治久安的制度基础。（1）要调整财政支出的方向。加大财政对政府更具比较优势和更加有利于实现社会公正的领域，特别是教育、医疗、社会保障、科技创新、新农村建设等方面的投入。（2）要注意控制政府公共支出增长的节奏，避免支出过度扩张。政府公共支出的增长并不是无限度的，应该加强支出总量和结构的预测，把握好支出增长的幅度，避免出现有些发达国家因为增长过快被迫进行调整、影响社会稳定的情况。（3）要改变中央财政过分集中的趋势，建立财权与事权相一致的财政体制。应当进一步明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境保护等基本公共服务方面的事权，做到财力与事权相匹配、相统一。

　　4.从行政管制型体制向依法行政型体制转变

与其他经­济人一样，政府同样拥有自身的利益，同样会追求自身利益的最大化，并可能因此对社会利益造成不良影响。因此，必须用法律强化对政府和公务人员行为的约束，加强对政府这一具有特殊垄断地位的组织的监督和控制。在设计制度时，必须假定“掌权者将滥用政治权力去促进特殊的利益”，否则就会构成对社会的威胁。

　　中国有两千多年的封建史，等级观念与人身依附观念根深蒂固，建国后实行的计划经­济，使政府掌握了对绝大部分资源的绝对支配权，形成了政府在国家和社会生活中的绝对主导地位以及公共权力无所不在、无所不能的现象。改革开放以后，我们在建立适应社会主义市场经­济的运行机制、建设社会主义法治国家方面做了大量的工作，取得了明显的成效，但由于各种原因，依法行政还有很长的路要走。（1）要努力培育成熟的法治文化。我国20多年来法制建设成效显著，但法治之路依然艰难，一个重要的原因就在于没有成熟的法治文化。法治文化建设的重点在于价值体系的构建，并通过这种构建形成法治文化的主体结构。为达到这一目的，应当全面落实宪法所确立的各项原则，切实保障宪法赋予公民的各项权利，通过设计良好的法律制度来引导公民的价值选择，强化公民的法治意识。同时，要将法治文化建设置于整个中华文化现代化建设的大背景之中，充分挖掘传统文化的优质资源，合理吸收国外的优秀成果，积极培育平等主体自由竞争的市场经­济文化，逐步建立以法律价值为核心、多元文化共生共荣的法治文化体系。（2）严肃法律约束机制。一方面，政府要自觉依法行政，切实维护法律的尊严，充分发挥法律在调节社会经­济关系中的重要作用；另一方面，法律要对政府行为进行严格规范，明确政府应该做什么，不应该做什么，对该作为或不该作为行为应承担什么样的后果，从而将政府行为限制在法律规定的范围之内。同时，还要健全有效的监督机制。（3）正确处理改革创新与遵纪守法的关系。由于我国仍处于由传统计划经­济向现代市场经­济的转轨期，新情况新问题层出不穷，原有的法律制度并不健全，并且有些部分已经­与现实情况不尽相符。因此，在实施行政管理的过程中，应当而且必须具有改革创新的意识，否则就无法实现又好又快发展，但这并不能成为我们不受法律和规则约束的理由，这种突破应当建立在自然法的基础之上，建立在良法善治的基础之上，而不是建立在主观意志的基础之上，建立在对自身利益不当追求的基础之上。

　　5.从不公开施政向透明型施政转变

　　政府在执行公务过程中产生的信息，是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。知情权是国际社会普遍认同的民主权利，是民主社会的基石，也是现代法治国家的基本特征。当今世界，建立信息公开制度，保障公民的知情权，已经­成为现代民主发展的一个新趋势。目前，世界上有40多个国家制定了信息公开法，还有几十个国家的政府信息公开法正在制定之中。政府规模的大小，支出的多寡，财政经­费的用途，行政活动的情况，都要向社会公开披露。除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外，任何人都可以查阅政府信息，任何人都有权向政府请求获得信息。

　　近年来，我国政府在信息公开方面做了大量工作，有了明显进步。但由于长期以来政府没有信息公开的意识，加上相关规定尚不完备，因此我国各级政府在信息公开方面，无论是与发达国家和地区相比，还是与建设服务型政府的要求相比，都有不小的差距。例如，政府决策过程的神秘化倾向仍不同程度地存在，政府信息披露不及时、不完备、不准确，与公众双向互动的交流比较薄弱，等等。因此，建设服务型政府，应当真正树立保障公民知情权的理念，根据以公开为原则、不公开为例外的要求，抓紧建立健全政府决策项目的预告制度、重大事项的公示制度，完善在社会各界广泛参与基础上的听证制度；与时俱进地制定并执行政府信息公开的规定；逐步建立政府及部门财务收支账目公开制度；依法保护新闻媒体的信息披露权，充分发挥新闻媒体的信息披露和舆论监督作用，实现公共权力机构建制的公开，政府决策过程的公开，行政权力施用、管理、监督的公开，让权力在阳光下运作，把各级政府建成“阳光政府” 。